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Globalizzazione - parte 2

Autore: Orma

Da:  Marco Orioles, Le mille globalizzazioni: alla ricerca di una bussola,
Il Calamo, Roma 2008 (vai alla Parte I)

II: politica globale?
Che si dia loro credito o meno, molti studiosi ritengono che lo stato nazionale non sia più il luogo dell’identità. Uguale discorso, a quanto pare, può essere fatto per la politica.
 
Anche chi non ha familiarità con la letteratura sulla globalizzazione avrà certamente incontrato più di qualche volta uno dei suoi mantra: ci riferiamo all’idea, qui espressa con le parole dello storico Guido Formigoni, che lo «Stato nazionale moderno» sia diventato «ormai obsoleto come struttura di potere».

L’immagine del «declino» dello stato nazionale rappresenta lo sfondo costante delle opere di autori come Saskia Sassen. Questi e molti altri hanno speso molte energie per illustrarci come le tendenze della globalizzazione abbiano «profondamente riconfigurato le istituzioni che stanno alla base dei processi di governo e di responsabilità politica». Le conclusioni non sono purtroppo omogenee. Molti comunque paiono concordare con Sassen quando afferma che, nella «nuova geografia del potere» che si va delineando, gli stati nazionali non occupano più la posizione centrale. Se il potere, scrivono Held e i suoi colleghi, è sempre più in grado di «attraversare, aggirare e superare i confini territoriali», la «corrispondenza tra territorio nazionale, sovranità, spazio politico» che si dava per scontata nell’era moderna si è fatalmente incrinata. La globalizzazione, per dirla con Scartezzini, ha spezzato la forma geometrica per antonomasia della politica moderna: il triangolo stati, nazioni e confini. E ne ha spostato il baricentro fuori dalle cancellerie, lontano cioè dalle mani di coloro che per lungo tempo sono stati gli unici depositari del potere.

 Se la situazione è questa, numerose domande possono essere sollevate. Il quesito che possiamo forgiare con una azzeccata espressione di McGrew li riassume tutti: in quali direzioni si sta muovendo il «power shift» provocato dalla globalizzazione? Se in questo spostamento ci sono dei perdenti, nella fattispecie i governi nazionali, ci saranno pur dei vincitori. Scovarli diventa perciò urgente, specialmente per capire quali ruoli si siano ritagliati nella configurazione politica creata dalla globalizzazione.

Per cogliere questi obiettivi bisogna, come sempre, procedere con ordine. È anzi proprio dal concetto di «ordine» che dobbiamo partire. Ci riferiamo naturalmente all’ordine «internazionale» creatosi in Europa a partire da circa quattro secoli fa. Due in particolare sono gli sviluppi che ci interessano. Il primo, ovviamente, è rappresentato dall’avvento dell’istituzione statuale. Lo stato moderno emerge nel Vecchio Continente su per giù a partire dal tardo Cinquecento. La sua ascesa avviene sulle ali di una precisa rivendicazione: la titolarità ad esercitare la piena sovranità su di un dato territorio e, ça va sans dire, di pretendere obbedienza da parte dei suoi abitanti. Lo Stato, disse un noto re di Francia, c’est moi. Il secondo sviluppo consiste nella formazione di un sistema di relazioni e norme che legano queste emergenti entità statuali. Secondo le convenzioni degli storici, questo sistema ottiene una sua sanzione con la pace di Westfalia (1648). Tra le altre cose, i governi interessati riconoscono la sovranità delle controparti e si impegnano a rispettarla, ovverosia a non turbare gli equilibri continentali (il famoso balance of power) con guerre di aggressione. La natura simbolica di Westfalia non può essere sottovalutata. Come sottolineano Held e McGrew, inizia proprio qui la «traiettoria normativa» del diritto internazionale. Il «sistema di Westfalia» segna cioè l’ingresso dei «principi cardine del moderno ordine internazionale, vale a dire quello della sovranità territoriale, dell’uguaglianza formale tra gli stati, del non-intervento negli affari interni degli stati riconosciuti e del consenso degli stati come elemento fondamentale degli accordi giuridici internazionali».

 Gli esperti di storia ci perdoneranno il procedere eccessivamente spedito. Lo spazio qui disponibile è troppo ristretto per inquadrare i dettagli. Per le stesse ragioni ci è indispensabile omettere buona parte degli sviluppi successivi. Dovremo così rinunciare a trattare vicende pur importantissime come il trionfo della democrazia liberale sull’assolutismo (un successo che, come ha brillantemente argomentato Fareed Zakaria, è comunque lontano dall’essere definitivo). Ci accontenteremo di rimarcare che il consolidamento degli stati procederà indisturbato, oltre che in parallelo a quello dell’ordine internazionale. Tra le differenze impossibili da trascurare c’è quella che la storia delle Nazioni Unite (ONU) ben simbolizza: la crescita del sistema internazionale. Numerose entità statali nuove di zecca sono sorte nell’arco della storia più recente. «Nel 1800», calcola Nicolson, «solo 22 degli stati di oggi esistevano in una qualche forma riconoscibile». Un secolo e mezzo dopo, quando l’ONU vide la luce, gli stati indipendenti erano oltre il triplo, gran parte dei quali accodatisi all’uscio del Palazzo di Vetro. Il tramonto degli imperi coloniali e la più recente disgregazione dell’Unione Sovietica hanno infine portato i membri dell’ONU sino all’attuale soglia di 192 unità. Si tratta di un discreto passo in avanti rispetto al pugno di stati che reggeva le sorti del mondo al tempo dell’ottocentesco Concerto d’Europa o, se è per questo, dell’organizzazione che ha preceduto le Nazioni Unite, la Società delle Nazioni.

Dietro a questo importante dato quantitativo si cela una sfumatura qualitativa di notevole rilevanza. L’insegnamento che si cela dietro le Nazioni Unite, intendiamo dire, non può essere rappresentato solo nei termini di un progressivo allargamento della sua membership. L’ONU costituisce infatti il punto più alto nella formazione della cosiddetta «comunità» internazionale. L’ONU cioè, per dirla con Baldocci, è la più importante delle «assemblee» che sono sorte con l’obiettivo di riunire i paesi del mondo all’insegna delle procedure «della diplomazia multilaterale». Le istituzioni intergovernative di respiro mondiale o regionale nate a partire dalla fine della seconda guerra mondiale sono sin troppo numerose per essere richiamate qui. Le vicende dell’Unione Europea (già Comunità Economica Europea), dell’Organizzazione degli Stati americani (OAS) o dei vari organismi che operano sotto l’egida dell’ONU si pongono comunque sotto lo stesso ombrello. Si tratta, commenta Baldocci, di entità che sono «rette dalle norme democratiche della maggioranza e fondate sul moderno principio dell’assoluta eguaglianza formale degli stati». Non meno importante è quindi la loro ragion d’essere. Oltre che per assicurare la pacifica gestione dei rapporti reciproci, questi organismi danno vita ad «una cooperazione su base paritetica» attorno a tematiche e problemi di interesse comune. Nell’era contemporanea, grazie al cielo, muoversi guerra non rappresenta più la modalità preminente di interazione tra gli stati. Con buona pace degli studiosi della scuola cosiddetta «realista», nota John S. Duffield, le odierne relazioni internazionali «non sono semplicemente una lotta senza regole per il potere; anzi, sono caratterizzate da situazioni in cui l’azione collettiva crea la possibilità di guadagni congiunti attraverso la cooperazione».

 La crescita degli ambiti della cooperazione internazionale rappresenta senza dubbio uno degli sviluppi più significativi, e si spera promettenti, nella storia politica del pianeta. Le varie forme multilaterali di coordinamento tra gli stati non rappresentano peraltro le sole novità di rilievo. Un’importanza pari se non maggiore andrebbe infatti attribuita ai «regimi» normativi codificati da queste stesse assemblee. Dai diritti universali dell’uomo alle regole che governano i sistemi del trasporto internazionale, il mondo contemporaneo ha visto stendersi una fitta trama giuridica che contribuisce a cementare i nostri destini.

Come conciliare però tutto questo con il presunto declino dello stato nazionale? In effetti, le prove che abbiamo citato non giustificherebbero una tale idea. La cooperazione internazionale dimostrerebbe semmai la rinnovata vitalità delle istituzioni statali. In fin dei conti, quando si tratta di approvare ed osservare un regime internazionale l’ultima parola spetta sempre ai governi nazionali e alle amministrazioni dello stato. «Perché abbiano successo», puntualizza ad esempio Nicolson, «gli accordi internazionali sull’ambiente implicano che i governi siano disposti e capaci di far rispettare gli accordi al loro interno». Indiscutibile. Considerato da questa prospettiva, quello del tramonto degli stati apparirebbe perciò uno slogan grossolano. 

Le cose cambiano però se adottiamo un altro punto di vista. Non è che gli stati stiano perdendo potere. La realtà piuttosto è che molte delle questioni che gli stati devono affrontare non possono essere più risolte senza cooperazione. Nessuno stato può gestire da solo quelli che Tharoor ha definito i «problemi senza passaporto». Inquinamento ambientale, epidemie, forme inedite di criminalità o di terrorismo e naturalmente gli inarrestabili flussi dell’economia globale sono alcuni esempi di attività di natura «transnazionale» attualmente in auge. Come ci indica l’aggettivo, esse sono in grado di attraversare allegramente i confini e di rendere perciò irrilevanti o comunque inadeguate le forme di controllo poste in essere dalle autorità nazionali. Dinanzi ad un simile quadro, osserva McGrew, risulta difficile pensare alle frontiere dello Stato come ad un «contenitore». Lo Stato è ormai rappresentabile semmai come uno «spazio permeato e violato da flussi e reti globali e transnazionali». Flussi e reti che possono essere controllati, se è possibile, solo ad un livello più elevato di autorità. Non è senza ragione perciò che Held e McGrew affermano che «molti campi in cui si esplicano tradizionalmente le attività e le responsabilità di uno stato (la difesa, la direzione dell’economia, il sistema sanitario ed il mantenimento dell’ordine e della legalità interna) non possono più essere coperti senza forme istituzionalizzate di collaborazione multilaterale […] La cooperazione internazionale ed il coordinamento delle politiche nazionali sono diventati requisiti necessari per controllare le conseguenze di un mondo globalizzato».

 Unitamente a «transnazionale», la globalizzazione ci offre così un’altra parole chiave del nostro tempo: «interdipendenza». A cosa rimandi questo concetto è abbastanza intuitivo. Interdipendenza significa, in sostanza, che qualcosa che ha origine in un posto produce conseguenze anche altrove. L’interdipendenza del mondo contemporaneo, spiega Habermas, fa sì che «si accresce la discrepanza» tra i luoghi da cui scaturiscono certe attività e le persone «su cui ricadono gli effetti». Le centrali nucleari sono un esempio. spesso richiamato. In caso di incidenti gravi, come quello ucraino di vent’anni fa, le radiazioni non avrebbero certo riguardo per i confini. Il che renderebbe del tutto palese, prosegue Habermas, come «gli stati che prendono legittime decisioni» - nel caso appena accennato, installare un impianto nucleare - «combaciano sempre meno […] con le persone e le sfere che sono potenzialmente coinvolte dagli effetti di queste decisioni». Solo la cooperazione, si sostiene allora, può consentire di governare un mondo interdipendente o, quanto meno, di tenerne sotto controllo gli aspetti indesiderati.

 È in virtù di una simile esigenza, sottolinea Paolo Savona, che «una parte rilevante dell’attività dei membri di un qualsiasi governo e dei funzionari della pubblica amministrazione» consiste oggi nel «partecipare alle riunioni internazionali». Stimare il tempo speso in questo modo da politici e burocrati è operazione tutt’altro che semplice. Come ci segnala Formigoni, dovremmo infatti prendere in considerazione «qualcosa come 4.000 incontri, conferenze e congressi ogni anno». Giacché non spetta a noi dilettarci in simili computi, possiamo senz’altro accontentarci di quanto abbiamo detto e tirare rapidamente una conclusione.

Nell’era della globalizzazione, ovverosia della crescente interdipendenza tra stati e società, la politica sta mutando pelle. Essa sta assumendo alcune caratteristiche che McGrew ha provvidamente riassunto per noi. La sua lista comincia dall’ascesa delle reti intergovernative e transnazionali dedite alla gestione dei problemi comuni ai vari paesi. Come abbiamo visto, la creazione e moltiplicazione di organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite o l’Unione Europea e la fervida attività svolta nel loro seno ne costituisce l’indicatore più palese. In queste reti però, occorre precisare, non sono inclusi solo rappresentanti dei governi nazionali. Le attività politiche internazionali sono svolte sempre più da esponenti esterni al cerchio dell’autorità statale. Le autorità locali e regionali stanno ad esempio rivendicando un nuovo protagonismo. Come nota Spybey, le regioni svolgono ormai una propria politica estera, che le mette in condizioni di tracciare ulteriori «fili della rete politica globale». Decisioni di grande rilevanza sono poi prese nei consessi internazionali da comitati di esperti e scienziati, che l’aulico linguaggio delle scienze sociali indica con l’espressione «comunità epistemiche». La formazione delle decisioni e della stessa agenda delle organizzazioni internazionali è inoltre influenzata in modo crescente da una lunga serie di attori «privati»: le cosiddette organizzazioni e associazioni non governative. Dalle questioni ambientali ai diritti umani, i problemi più scottanti del pianeta sono il campo d’azione privilegiato di queste entità, che raggruppano cittadini e attivisti di varie provenienze. La proliferazione delle ONG la dice lunga sul fervore che pervade quest’ambito. All’inizio del XXI secolo tale «nuovo strato di partecipanti riconosciuti nell’ordine politico globale», per dirla con Langhorne, contava oltre cinquemila sigle. Non c’è summit internazionale che possa ormai prescindere dalla loro presenza. Alla Conferenza sull’ambiente tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992 erano accreditate ad esempio oltre 1.400 di queste organizzazioni. Gli inviti inoltrati alle autorità erano considerevolmente di meno.

Sostenere come Bonanate che l’«aumento della soggettività internazionale» sia uno dei tratti più appariscenti dell’attuale quadro politico parrebbe dunque giustificato. Si può parimenti concordare con McGrew quando, a fronte del ruolo svolto dagli attori privati sul palcoscenico internazionale, decide di indicare come secondo elemento chiave della nuova politica la formazione di una società civile transnazionale. Guardare alle crescenti responsabilità di organizzazioni non governative, istituzioni locali ed organizzazioni internazionali ci permette di cogliere inoltre il terzo elemento sottolineato da McGrew: la crescita di nuovi centri di autorità sopra, accanto e sotto lo Stato. La politica è svolta ormai all’intersezione di più livelli. Quello nazionale non è che uno, posto al fianco di quello sovranazionale delle grandi organizzazioni internazionali, di quello sub-nazionale e di quello transnazionale in cui si collocano gli attori privati. Quando parla di un «sistema mondo affollato», Scartezzini riscuote certamente la nostra approvazione.

Scattare un’istantanea di un tale intreccio non è facile. Esiste però un termine che può aiutarci ed è governance globale. È ancora McGrew a farne uso, sottolineando come sia l’espressione che si attaglia meglio alla nuova politica. La governance globale, spiega l’autore, è quel «processo di coordinamento politico» posto in essere ai diversi livelli dei governi, degli organismi di tipo intergovernativo e delle agenzie transnazionali pubbliche e private. Questa è la fitta rete che opera su obiettivi comuni e trova il suo terreno d’elezione nelle issues transfrontaliere. Meta ideale dell’intero processo è l’elaborazione delle regole con cui governare quello che Giddens definisce il nostro «runaway world». L’auspicio non sempre tacito è quello di renderlo magari più giusto e solidale, il che conferirebbe alla governance globale un posto d’onore nell’elenco delle utopie immaginate dagli uomini di tutti i tempi.

 

 III: economia globale?

 
(SEGUE)

  
 
Riferimenti bibliografici



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